พัฒนาการทางด้านสถานภาพของผู้ลี้ภัยกับทางออกของประเทศไทย

จากการที่มีข่าวเกี่ยวกับชาวโรฮิงญากล่าวหาว่าถูกละเมิดสิทธิมนุษยชนจากเจ้าหน้าที่ในประเทศไทย ทั้งที่ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมารัฐบาลและเจ้าหน้าที่รัฐที่ปฏิบัติงานอยู่ตามแนวพรมแดนมีประสบการณ์ในการรับมือกับชาวโรฮิงญาและประชาชนจากประเทศเพื่อนบ้านของไทยมาช้านานแล้ว และปฏิบัติได้ดีไม่ได้บกพร่องตามพันธกรณีระหว่างประเทศ เนื่องจากตลอดแนวพรมแดน มีประชาชนที่หนีภัยจากประเทศเพื่อนบ้านรอบๆ ประเทศไทย หรือแม้จากประเทศเกาหลีเหนือก็ยังพยายามเข้ามา เพื่อจุดมุ่งหมายที่จะมีชีวิตรอด ซึ่งปัญหานี้มีมาช้านาน จนกลายเป็นปัญหาที่สังคมระหว่างประเทศให้ความสำคัญ ไม่ว่าจะเป็นเหตุผลทางด้านสิทธิมนุษยชนรวมไปถึงภาระหน้าที่ที่จะปกป้อง จึงมีการตั้งองค์กรผู้ลี้ภัยระหว่างประเทศในปี ค.ศ.1946 ซึ่งในตราสารก่อตั้งก็มิได้มีนิยามเฉพาะเอาไว้ ส่วนในมุมมองของกาชาดสากล ก็ยังคงมิได้ให้คำนิยมผู้ลี้ภัยไว้แต่อย่างไร หากแต่ในอนุสัญญาเจนีวา ค.ศ.1949 และพิธีสารเพิ่มเติม ค.ศ.1979 ได้กล่าวแต่เพียงถึงผู้ลี้ภัยว่าเป็นกลุ่มบุคคลที่ต้องได้รับการปกป้อง (Protected Person) ทำให้หลังสงครามโลกครั้งที่สอง จึงมีอนุสัญญาเกี่ยวกับสถานภาพของผู้ลี้ภัย ค.ศ.1951 เพื่อเป็นการกำหนดให้สถานภาพของผู้ลี้ภัยตามข้อ 1 ซึ่งมีลักษณะ ดังนี้ 1. มีการกำหนดกรอบเวลาว่าต้องเป็นเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นก่อน 1 มกราคม ค.ศ.1951 และจะต้องมาจากยุโรป 2. อยู่นอกประเทศถิ่นกำเนิดของตน 3. มีความหวาดกลัวที่มีมูลว่าจะถูกประหัตประหาร เพราะเชื้อชาติ ศาสนา สัญชาติ สมาชิกในกลุ่มสังคมเฉพาะหรือความเห็นทางการเมือง 4. ไม่สามารถหรือไม่เต็มใจที่จะได้รับประโยชน์จากความคุ้มครองของประเทศนั้น หรือกลับคืนไปที่นั่น เพราะกลัวการประหัตประหาร จากข้อจำกัดของอนุสัญญาผู้ลี้ภัยที่คุ้มครองเพียงแต่ผู้ลี้ภัยที่มาจากยุโรป และเป็นเหตุการณ์ที่เกิดก่อน 1 มกราคม ค.ศ.1951 แสดงให้เห็นว่าเป็นอนุสัญญาชั่วคราวที่เป็นผลจากสงครามโลกครั้งที่สอง แต่อย่างไรก็ตามในช่วงเวลาต่อมาก็ยังมีกลุ่มผู้ลี้ภัยเกิดขึ้นอยู่โดยเฉพาะอย่างยิ่งในทวีปแอฟริกา ซึ่งต้องการที่จะได้รับการปกป้องเช่นกัน จึงทำให้มีพิธีสาร ค.ศ.1967 ที่ยกเลิกข้อจำกัดตามกรอบเวลาและภูมิภาค ทำให้ในภูมิภาคแอฟริกาก็ได้มีอนุสัญญาในเรื่องนี้ โดยขยายนิยามให้กว้างขึ้น โดยจะครอบคลุมรวมไปถึง เนื่องจากการรุกรานจากภายนอกประเทศ การครอบครอง การครอบงำของต่างชาติ หรือเหตุการณ์ใดๆ ที่รบกวนความสงบเรียบร้อยของประชาชนอย่างร้ายแรงในส่วนใดๆ หรือทั้งหมดของประเทศถิ่นกำเนิดของประเทศแห่งสัญชาติของตน ซึ่งบุคคลที่หลบหนีมาจากความไม่สงบทางพลเรือน ความรุนแรง หรือสงคราม ก็มีสิทธิ์ที่จะอ้างสภาพผู้ลี้ภัยในประเทศภาคีของอนุสัญญานี้ ไม่ว่าพวกเขาเหล่านั้นจะมีความหวาดกลัวอันมีมูลว่าจะถูกประหัตประหารหรือไม่ ในกลุ่มประเทศลาตินได้ขยายนิยามของผู้ลี้ภัยเพิ่มไปอีกใน Cartagena Declaration 1984 ซึ่งมีใจความดังนี้ เพราะชีวิต ความปลอดภัย หรือเสรีภาพของตนได้ถูกคุกคาม โดยความรุนแรงอย่างกว้างขวาง การรุกรานจากต่างชาติ ความขัดแย้งภายในประเทศการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างกว้างขวาง หรือเหตุการณ์อื่นๆ ซึ่งรบกวนความสงบเรียบร้อยของประชาชนอย่างรุนแรง คำจำกัดความของผู้ลี้ภัยจึงรวมถึงบุคคลผู้หลบหนี้ภัยจากประเทศของตน โดยลักษณะของปฏิญญานี้จะไม่มีผลผูกพันตามกฎหมาย หากแต่ประเทศในลาตินอเมริกาได้ใช้คำจำกัดความนี้ในทางปฏิบัติ และบางประเทศได้บัญญัติรวมเข้าไว้ในกฎหมายภายในของตน ใน Asian – African Legal ก็ได้ใช้หลักที่โดยดูในทางปฏิบัติตามสถานการณ์ ส่วนข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติ (UNHCR) เป็นองค์กรภายใต้สมัชชาใหญ่แห่งประชาชาติจัดตั้งเมื่อวันที่ 14 ธันวาคม พ.ศ.2493 ที่เดิมตั้งใจว่าเป็นหน่วยงานที่จะต้องขึ้นมาเพียงชั่วคราวเพียง 3 ปี หากแต่ได้มีการขยายเวลาต่อเนื่องเรื่อยมาครั้งละ 5 ปี ตลอดจนถึงปัจจุบัน เพื่อทำหน้าที่ดูแล้วเกี่ยวกับผู้ลี้ภัยด้านต่างๆ รวมถึงการไปตั้งสำนักงานยังพื้นที่ต่างๆ ตามที่ได้รับการยินยอม ปัจจุบันการที่จะกำหนดสถานะภาพผู้ลี้ภัย โดย UNHCR จะใช้คำว่าผู้ที่กังวล (Person of Concern) แล้วจะให้ศาลหรือคณะทำงานร่วมกันเป็นผู้ชี้สถานภาพ โดยมี UNHCR เป็นผู้ควบคุมอยู่ ซึ่งการได้สถานะภาพนั้น แม้รัฐนั้นจะมิได้กำหนดว่าพวกเขาเหล่านั้นเป็นผู้ลี้ภัยก็ตาม แต่ถ้าตามข้อเท็จจริงแล้ว เข้ากับลักษณะที่กำหนดไว้ในทางระหว่างประเทศก็ถือว่าพวกเขาเหล่านั้นเป็นผู้ที่ได้รับการปกป้องในฐานะผู้ลี้ภัยตามกฎหมายระหว่างประเทศ ซึ่งหากปรับข้อเท็จจริงตามข่าวเข้ากับข้อกฎหมายแล้ว ยากที่จะปฏิเสธได้ว่าผู้ที่หลบหนีจากการไล่ล่าเอาชีวิตจะมิใช่ผู้ลี้ภัยได้อย่างไร แม้การเข้ามายังประเทศไทยจะเป็นการเข้าเมืองมาเป็นแรงงานต่างด้าวโดยผิดกฎหมาย หรือจะเป็นเหยื่อของขบวนการค้ามนุษย์ก็ตาม ยอมไม่เป็นการตัดสิทธิการคุ้มครองต่อบุคคลดังกล่าว หากแต่พวกเขาเหล่านั้นมีความหวาดกลัวอันมีมูลว่าจะถูกประหัตประหารขณะที่อยู่ในประเทศไทย ทำให้ตามกฎหมายระหว่างประเทศแล้วชาวโรฮิงญาที่ตกเป็นข่าวว่าจะไม่ขอกลับประเทศพม่า เพราะว่าจะเกิดอันตรายต่อชีวิต ถือได้ว่าเป็นผู้ลี้ภัย ณ ที่นั้น แต่ในเอกสารของทางราชการไทยจะไม่พบคำว่าผู้ลี้ภัย เนื่องจากประเทศไทยได้ยืนยันมาโดยตลอดว่าจะไม่ลงนามในอนุสัญญาเกี่ยวกับสถานภาพของผู้ลี้ภัย ค.ศ.1951 และพิธีสาร ค.ศ.1967 ด้วยเห็นผลต่างๆ นานา จึงพยายามเลี่ยงใช้คำอื่น อาทิ ผู้หลบหนีเข้าเมืองโดยผิดกฎหมาย แต่ในปัจจุบันนี้ ด้วยจำนวนรัฐสมาชิกของอนุสัญญาฯ กว่า 140 ประเทศ ย่อมเป็นเครื่องพิสูจน์ความสากลของหลักการภายใต้อนุสัญญาดังกล่าวได้เป็นอย่างดี และผู้ลี้ภัยยังพยายามเข้ามาในประเทศไทยอยู่อย่างสม่ำเสมอ ซึ่งตามสถิตของ UNHCR แล้วปี พ.ศ.2550 ประเทศไทยมีผู้ลี้ภัยเข้ามาในประเทศถึง 125,643 คน ซึ่งถือได้ว่าเป็นการแบกรับภาระที่มากสำหรับประเทศไทย ถึงกระนั้น ตามข้อสังเกตและกังวลของทางราชการไทยที่เกรงว่าชาวโรฮิงญาจะเข้ามาร่วมกับขบวนการก่อการร้ายในภาคใต้ของไทย ซึ่งถ้าหากเป็นความจริงดังกล่าว สถานภาพผู้ลี้ภัยก็จะหมดสิ้นไป เพราะสถานภาพของผู้ลี้ภัยมิใช่จะเป็นสิ่งที่คงอยู่ตลอดเวลา เช่น กรณีเขมรในปี ค.ศ.1999 UNHCR กำลังจะแถลงว่าผู้ที่ต้องการจะหมดสภาพจากการเป็นผู้ลี้ภัยก็ให้มาลงทะเบียน แต่สุดท้ายก็มิได้มีการปฏิบัติ เนื่องจากปัญหาการเมืองแย่ลง อีกทั้งการจะตีความว่าผู้ใดหมดสภาพนั้นเป็นการจำกัดสิทธิ์จึงจะต้องมีการตีความอย่างแคบจากบทบัญญัติของอนุสัญญาผู้ลี้ภัยได้กล่าวถึงการหมดสภาพของผู้ลี้ภัย ในข้อ 1 F โดยแบ่งออกเป็น 3 ลักษณะ คือ 1. ผู้นั้นได้กระทำความผิดอาชญากรรมต่อสันติภาพ, อาชญากรรมสงคราม, หรืออาชญากรรมต่อมวลมนุษยชาติ ดังที่ได้ให้คำนิยามไว้ในกลไกระหว่างประเทศที่บัญญัติเกี่ยวกับอาชญากรรมนั้นๆ เป็นการกระทำผิดร้ายแรง 2. ผู้นั้นได้กระทำความผิดที่มิใช่ทางการเมืองอย่างร้ายแรงนอกประเทศก่อนที่จะเข้ามาในประเทศ เพื่อขอเป็นผู้ลี้ภัย การกระทำตามข้อนี้จะต้องคำนึงจากผลของคำพิพากษาว่าจะต้องเป็นความผิดที่มิใช่ทางการเมืองอย่างร้ายแรง 3. ผู้นั้นได้กระทำความผิดที่ขัดกับจุดมุ่งหมายและหลักการของสหประชาชาติ คือ เพื่อดำรงสันติภาพและความมั่นคง จุดที่น่าสังเกต คือ ประเทศไทยเป็นภาคีในอนุสัญญาต่อต้านการทรมานก็จะส่งตัวผู้ลี้ภัยกลับไปประเทศที่จะถูกทรมานไม่ได้ตามซึ่งเป็นหลักที่กว้างกว่าหลักการไม่ผลักดันกลับ (Non-refoulement) ตามอนุสัญญาผู้ลี้ภัยที่จะต้องไม่ส่งผู้ที่เข้ามาในดินแดนหรือกำลังจะเข้ามาในดินแดนให้กลับไปยังถิ่นฐานเดิมที่หลบหนีมาถ้าพบว่าผู้นั้นจะต้องถูกประหัตประหาร เพราะเท่ากับเป็นการส่งผู้นั้นให้กลับไปตาย ซึ่งถ้าชาวโรฮิงญาถูกทางการไทยถูกกล่าวหาว่าเป็นจะเข้ามาร่วมกับขบวนการก่อการร้ายในภาคใต้ของไทยจะต้องหมดสภาพการเป็นผู้ลี้ภัยหรือไม่นั้น มิใช่จะเป็นการรับฟังเพียงฝ่ายเดียวจากรัฐ หากแต่ตามมาตรา 33 (2) อนุสัญญาผู้ลี้ภัย ก็ยังเปิดโอกาสให้ผู้ที่จะถูกขับออกจากดินแดนเสนอหลักฐานโต้แย้งได้ เพื่อเป็นการพิสูจน์ตนเอง
ดังนั้น การที่จะตัดสินว่าผู้ที่ถูกกล่าวหาจะหมดสภาพผู้ลี้ภัยหรือไม่ จึงจำเป็นที่จะดูจากพฤติกรรมในรายกรณีมิใช่เหมารวมกัน แต่ถ้าหากเป็นผู้ก่อการร้ายจริงก็ไม่สมควรที่จะได้รับสถานภาพของผู้ลี้ภัยเพื่อมิให้เป็นช่องทางในการหลบหนีความยุติธรรม ซึ่งมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะรับฟังหลักฐานจากผู้ที่ถูกกล่าวหาด้วย ในอีกด้านหนึ่ง ถ้าชาวโรฮิงญามิได้เป็นขบวนการก่อการร้าย แต่เป็นเหยื่อของขบวนการค้ามนุษย์ ย่อมไม่สมควรกระทำกับชาวโรฮิงญาว่าเป็นผู้กระทำความผิด แต่ควรถือได้ว่าเป็นเหยื่อของอาชญากรรมข้ามชาติและควรได้รับการคุ้มครอง การปราบปรามและการลงโทษจึงต้องกระทำต่อขบวนการมิใช่กับตัวเหยื่อ ซึ่งต้องกระทำตามพันธกรณีของประเทศไทยตามอนุสัญญาต่อต้าน องค์กรอาชญากรรมข้ามชาติ ค.ศ.2000 กับพิธีสาร ค.ศ.2003 และพิธีสาร ค.ศ.2004 ที่ประเทศไทยเข้าเป็นภาคี เมื่อมีสถานภาพเป็นผู้ลี้ภัย การคุ้มครองมิใช่แต่เป็นเพียงแต่รัฐที่รับผู้ลี้ภัยเท่านั้น หากแต่จะต้องแบกภาระร่วมกันของสังคมระหว่างประเทศ กล่าวคือ ประเทศต้นทางจะต้องขจัดเหตุที่ทำให้มีความหวาดกลัวที่มีมูลว่าจะถูกประหัตประหาร เพื่อป้องกันมิให้ประชาชนหนี ประเทศกลางทาง คือประเทศที่จะให้อยู่ชั่วคราว แล้วส่งกลับประเทศเดิมหรือไปยังประเทศที่สาม และประเทศปลายทาง คือ ประเทศที่ให้งบสนับสนุน หรือรับช่วงต่อให้ผู้ลี้ภัยจากประเทศกลางทางมายังประเทศของตน ทางออกสำหรับประเทศไทยจึงเกิดเป็นค่ายของผู้อพยพอยู่อาศัยตามแนวพรมแดนด้วยเหตุผลทางด้านมนุษยธรรมเสมือนเป็นม้าอารีในภูมิภาค รอให้ผู้ลี้ภัยเหล่านั้นไปยังประเทศปลายทาง หากแต่ประเทศปลายทางก็จะเลือกรับแต่คนที่มีความรู้มีการศึกษา จึงส่งผลให้ยังคงเหลือผู้ลี้ภัยอาศัยอยู่ในค่ายนับแสนคนจนถึงปัจจุบัน เพราะยากที่จะมีใครยอมกลับสู่ถิ่นฐานเดิมอย่างสมัครใจ แต่ประเทศไทยก็ไม่บังคับให้กลุ่มคนดังกล่าวกลับไปเช่นกัน จึงไม่อยากให้ด่วนสรุปว่าทุกครั้งที่มีข่าวกล่าวหาประเทศไทยแล้ว ประเทศไทยเป็นฝ่ายผิดและบกพร่องในการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนเสมอครับ นายภัทระ ลิมป์ศิระ