บทเรียนจากนาร์กิส

ตีพิมพ์ครั้งแรก หนังสือพิมพ์โพสต์ทูเดย์ ฉบับวันที่ 7 พฤษภาคม 2552 หน้าวิเคราะห์ บทนำ โลกไม่สามารถหลีกเลี่ยงภัยพิบัติธรรมชาติ เพราะเป็นปรากฏการณ์ทางธรรมชาติที่สร้างความเสียหายโดยไม่คำนึงถึงเส้นสมมุติที่เรียกว่าพรมแดน สร้างความสูญเสียในชีวิตโดยไม่เลือกปฏิบัติทั้งทางด้านเชื้อชาติ เผ่าพันธุ์ หรือศาสนา เมื่อมีคำว่าธรรมชาติจึงทำให้เกิดความคิดว่าเป็นปรากฏการณ์ทางธรรมชาติ ไม่ว่ารัฐหรือผู้ใดไม่อาจสามารถที่จะกระทำการอะไรได้ อีกทั้งในทางด้านกฎหมายในบางกรณีก็ถือว่าภัยธรรมชาติเป็นเรื่องของเหตุสุดวิสัย (force majeure) จึงทำให้เกิดความรู้สึกเพิกเฉยต่อการเตรียมพร้อมสำหรับการรับมือกับสถานการณ์ฉุกเฉินดังกล่าว มีแต่จะมุ่งเน้นเพียงการให้ความช่วยเหลือต่อผู้ประสบภัยในภายหลังเหตุการณ์เท่านั้น เช่น เมื่อวันที่ 2 พฤษภาคม 2551 พายุไซโคลนนาร์กิสได้สร้างความสูญเสียให้กับชีวิตประชาชนนับแสนคน หลังจากหนึ่งปีผ่านไป การบรรเทาทุกข์และการให้ความช่วยเหลือก็ยังคงมาไม่ถึงหรือไม่สามารถเข้าไม่ถึงประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากพายุไซโคลนนากิสอย่างทั่วถึงและมีประสิทธิภาพ จึงเป็นข้อเท็จจริงที่น่าเศร้าสลดใจและปรากฏอยู่อย่างสม่ำเสมอว่า กว่าที่การให้ความช่วยเหลือจะเข้าถึงเหยื่อผู้ประสบภัยได้อย่างแท้จริงและทั่วถึงก็อาจจะสายเกินการณ์ หรือในบางกรณีที่เลวร้ายไปกว่านั้น คือ ปรากฏว่าผู้ที่ได้รับผลกระทบไม่ได้รับการให้ความช่วยเหลือและคุ้มครองเลย การให้ความช่วยเหลือระหว่างประเทศ การพิจารณาในเรื่องการให้ความช่วยเหลือผู้ที่ได้รับผลกระทบจากภัยพิบัติธรรมชาติ เมื่อบุคคลเหล่านั้นประสบกับอุปสรรคในการช่วยเหลือตนเองจนต้องรับความช่วยเหลือจากผู้อื่น แล้วผู้ใดจะเป็นผู้มาคุ้มครองบรรดาบุคคลทั้งหลายเหล่านั้น ที่ตกอยู่ในสถานการณ์ภัยพิบัติธรรมชาติได้อย่างมีประสิทธิผล แนวคิดในเรื่องการให้ความช่วยเหลือระหว่างประเทศมีอยู่ช้านานแล้ว โดยจากหลักฐานทางประวัติศาสตร์ปรากฏในปี ค.ศ.1755 มีเหตุการณ์แผ่นดินไหวที่ลิสบอนกษัตริย์จอร์จที่สอง (King George II) ของอังกฤษได้ร้องขอให้รัฐสภาเร่งรีบส่งของบรรเทาทุกข์โดยพลัน และให้เพียงพอต่อเหยื่อผู้ได้รับผลกระทบในสถานการณ์ฉุกเฉินดังกล่าวสะท้อนให้เห็นถึงความสัมพันธ์ในทางระหว่างประเทศของบรรดารัฐต่างๆที่ให้ความช่วยเหลือซึ่งกันและกัน สอดคล้องกับแนวคิดของวอร์แตร์ (Emmerich de Vattel) ว่า รัฐบาลทั้งหลายที่มีทรัพยากรควรมาให้ความช่วยเหลือประเทศที่ได้รับผลกระทบจากภัยพิบัติธรรมชาติ เขายังเน้นย้ำต่อไปอีกว่าไม่มีรัฐที่มีอารยธรรมใดที่ล้มเหลวในการตอบสนองต่อความร้ายแรงนี้ได้ เมื่อมีสถานการณ์ภัยพิบัติเกิดขึ้น การหลั่งไหลของการให้ความช่วยเหลือทั้งภายในประเทศและภายนอกประเทศต่างพยายามที่จะเข้ามาสู่ผู้ที่ได้รับผลกระทบ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการบรรเทาทุกข์จากต่างประเทศไม่ว่าจะมีการร้องขอหรือได้รับการปฎิเสธจากรัฐที่ได้รับผลกระทบก็ตาม หากแต่ด้วยความสลับซับซ้อนของเหตุการณ์นั้น ทำให้ในบางครั้งผู้ที่ได้รับผลกระทบกลับไม่รับการให้ความช่วยเหลืออย่างมีประสิทธิภาพ ลำดับแรกของการให้ความช่วยเหลือ คือ รัฐที่ได้รับผลกระทบจากภัยพิบัติธรรมชาติจึงต้องใช้อำนาจอธิปไตยของตนผ่านทางกฎหมายและหน่วยงานของตนเป็นลำดับแรก รัฐที่ได้รับผลกระทบต้องดำเนินการให้ความช่วยเหลือโดยหน่วยงานภายในซึ่งถือว่าเป็นเรื่องภายใน ในบางสถานการณ์ที่ภัยพิบัติเกิดขึ้นแล้วต้องการความช่วยเหลือระหว่างประเทศอย่างมากและเร่งด่วน แต่ก็ถูกเพิกเฉย แม้จะมีความช่วยเหลือมาในที่สุดก็เป็นเพียงส่วนที่เล็กน้อย แต่ก็ยังมีกรณีที่ภัยพิบัติเกิดขึ้นแล้ว มิได้มีการร้องขอความช่วยเหลืออย่างเป็นทางการจากรัฐที่ได้รับผลกระทบ หรือมีความล่าช้าในการยอมรับความช่วยเหลือ ทั้งด้วยเหตุผลทางด้านกระบวนการ และกฎระเบียบภายในที่ยังคงต้องรอคอยกระบวนการตัดสินใจ หากแต่ในบางครั้งอุปสรรคเกิดขึ้น แม้รัฐที่ได้รับผลกระทบจะมีเจตนาจะให้ความช่วยเหลือก็ตาม แต่เมื่อไม่อาจจัดการรับมือกับปัญหาดังกล่าวได้โดยลำพังด้วยตัวเอง ส่งผลให้การให้ความช่วยเหลือผู้ที่ได้รับผลกระทบกลายเป็นปัญหาและอยู่เหนือความสามารถของรัฐนั้น จึงปฏิเสธไม่ได้ที่สังคมระหว่างประเทศจะต้องให้ความสนใจกับภัยพิบัติและช่วยเหลือบุคคลดังกล่าวที่ไม่ยังคงไม่ได้รับความช่วยเหลือ เพื่อไม่ให้เกิดภาวะสุญญากาศในการช่วยเหลือ เมื่อการให้ความช่วยเหลือภายในรัฐไม่อาจเพียงพอจากพฤติการณ์ทั้งหลายจึงนำไปสู่การให้ความช่วยเหลือระหว่างประเทศ โดยที่รัฐไม่อาจกล่าวอ้างอาศัยกลไกภายในประเทศและอำนาจอธิปไตยของตนเป็นฐานในการเพิกเฉยต่อปัญหาที่ผู้ได้รับผลกระทบจากภัยพิบัติธรรมชาติประสบซึ่งอาจเกิดขึ้นในทางกฎหมายและในทางข้อเท็จจริง ข้อจำกัดด้านกฎหมาย ในสถานการณ์ภัยพิบัติธรรมชาติมีความสันสนเป็นอย่างมากของแต่ละหน่วยงานในการประสานงานกันท่ามกลางความหลากหลายและปริมาณที่เพิ่มมากขึ้นทุกวันของการบรรเทาภัยพิบัติในทางระหว่างประเทศ แม้จะมีการหลั่งไหลของความช่วยเหลือจากภายนอกอย่างมากมาย แต่ถ้าปราศจากประสิทธิภาพและความร่วมมือกันในการตอบสนองความต้องการของประชาชน และด้วยงบบริจาคจำนวนมากจากภาคเอกชนถูกใช้จ่ายอย่างรวดเร็ว โดยองค์กรภาคเอกชนต่างๆ ที่แข่งขันกัน จึงนำไปสู่การจัดสรรทรัพยากรอย่างไร้ประสิทธิ์ภาพย่อม ทำให้การบรรเทาภัยพิบัติดังกล่าวไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร ตราสารส่วนมากมักกำหนดวิธีสำหรับการร้องขอ วิธียอมรับความช่วยเหลือระหว่างประเทศ และการอำนวยความสะดวก เฉพาะเจาะจงเอาไว้ทั้งทางด้านกฎหมายและด้านการบริหารในระดับประเทศ อีกทั้งยังคำนึงถึงการเข้าและการปฏิบัติการขององค์การระหว่างประเทศ จุดที่น่าสังเกตก็คือแต่ละตราสารมุ่งที่จะให้ความช่วยเหลือแก่รัฐบาลของรัฐที่ได้รับผลกระทบมากกว่าสิทธิและความต้องการของผู้ที่ประสบภัยจริงๆ อีกทั้ง ภายใต้อนุสัญญาทั้งหลายก็ไม่ได้ระบุให้รัฐจะต้องมีหน้าที่รับความช่วยเหลือจากระหว่างประเทศโดยทันที โดยภายหลังจากที่รัฐได้ให้การยินยอมแล้วก็จะมีการอำนวยความสะดวกตามกฎหมายให้แก่ผู้ให้ อาทิ ยกเว้นค่าวีซ่า ภาษี ไม่เก็บค่าศุลกากร แต่ปัญหาสำคัญ คือ ตราสารส่วนมากจะมีจำนวนรัฐภาคีน้อย หรือใช้ได้กับการบรรเทาทุกข์เฉพาะเรื่องเท่านั้น ตามตราสารกฎหมายระหว่างประเทศจึงมุ่งเน้นให้รัฐที่ได้รับผลกระทบพยายามเร่งรัดกระบวนการในการร้องขอและรับความช่วยเหลือจากรัฐอื่น อย่างไรก็ตาม ยังคงมีตราสารกฎหมายระหว่างประเทศส่วนน้อยที่ระบุให้กลไกการเริ่มต้นให้ความช่วยเหลือสามารถกระทำได้โดยองค์การพัฒนาภาคเอกชน โดยในปัจจุบันนี้ยังไม่มีตราสารฉบับใดที่มีบทบัญญัติครอบคลุมในเรื่องการให้ความช่วยเหลือผู้ที่ได้รับผลกระทบจากภัยพิบัติธรรมชาติครบถ้วน หนทางสู่อนาคต ในปัจจุบันนี้ ยังคงถือว่าการเข้าไปบรรเทาภัยพิบัติจากภายนอกประเทศยังคงต้องขออนุญาตจากรัฐที่ได้รับผลกระทบก่อนที่จะเข้าไปให้ความช่วยเหลือ โดยวัตถุประสงค์ในเข้าไปให้ความช่วยเหลือระหว่างประเทศ คือ การคุ้มครองและรักษาชีวิตมิใช่เป็นการท้าทายอำนาจอธิปไตยของรัฐในดินแดนที่ให้ความช่วยเหลือ จึงทำให้ต้องมีการหาจุดสมดุลของทั้งสองหลักการ ในอนาคตเมื่อภัยพิบัติธรรมชาติก่อให้เกิดความเสียหายต่อชีวิตและทรัพย์สิน รัฐจึงมีพันธกรณีในการให้ความช่วยเหลือผู้ที่ได้รับผลกระทบ เมื่อรัฐยังไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้โดยลำพังจึงมีพันธกรณีในการรับความช่วยเหลือระหว่างประเทศต้องรับความช่วยเหลือระหว่างประเทศ เพื่อให้ผู้ที่ได้รับผลกระทบได้รับความช่วยเหลือได้อย่างมีประสิทธิภาพอย่างเพียงพอ